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从法律视角看旅游业

2015-06-16 中国旅游报

《旅游法》(草案)向社会公布并征求意见,从法律视角下看旅游业,《旅游法》(草案)回答了“是什么”、“为什么”、“怎么办”三个最根本的问题

  □马海鹰

  《旅游法》(草案)公布后引起社会的广泛关注,前一阶段征集到社会各界意见1200多条。多年来,我国旅游业始终在没有综合法保障的大背景下向前发展。在这种情况下,如何看待旅游业及其发展中的问题,一直以来很难形成一致认识,也就使得推动出台具有战略意义的、促进旅游业发展的重大举措困难重重,旅游业在经济、社会、文化等方面的潜力难以全面发挥出来。

  如何看待旅游业及其发展中的若干问题,归根结底还是回答旅游业是什么、为什么要发展旅游业、怎么发展旅游业的问题。在如何看待这三个问题上,笔者认为目前社会上的各种角度、各种观点、各个层面可简略归纳为三个方面的视角:

  数字视角下的旅游业。某种意义上说这就是官方视角下的旅游业。用各种各样的数据来明确内涵、总结成绩、展望未来已成为官方逻辑体系的习惯。在数字视角下,旅游业增加值占GDP比重超过4%,证明了旅游业是国民经济的重要产业。纵向比较数字凸显了旅游业从小到大、由弱到强,横向比较数字展现了旅游业的发展速度和优势。旅游业对相关产业的贡献率证明了发展旅游业的必要性,确立旅游业的若干目标则明确了旅游业要在哪些方面努力。

  不足的是,数字视角秉承了经济学的模型表达法,更加凸显了把旅游业作为经济产业的特性,但却在无意之中忽略了或者根本就无法论证出旅游业在文化方面的特性,因此才有了历经30多年的旅游业经济、文化属性之争。在追求GDP的背景下,旅游业的文化属性日渐淡弱,经济属性日益强化,其最直接的结果就是“重硬轻软”、“重建轻管”思想的抬头,旅游服务质量、旅游市场秩序成为人民群众不满意的地方,也成为各级政府和各级旅游部门竭尽心力所在。

  网络视角下的旅游业。随着新科技革命的步伐加快,信息化、网络化加速进展,深深影响了产业发展的方向和进程。一方面,信息技术带来了旅游业的技术革新,旅游业加快从传统服务业向现代服务业转变,另一方面旅游业发展中存在的矛盾和问题也不断地被曝光。网民利用网络平台或正面批评或借机发泄,旅游中的欺诈、游客不文明行为、旅游资源被破坏等等事件借助网络的平台迅速发酵,演化为社会关注的热点。

  身边视角下的旅游业。无论是官方的数据,还是网络的声音,有时都比不上身边某位家属、同事、朋友的亲身经历更为真实,他们的经历描绘了一幅真实的旅游场景。第一,旅游成为一种生活必需品。无论是身在都市,还是家在县城,一年中找个机会出去旅游已经很普遍。第二,旅游以快乐为目的,全家一起外出旅游,其乐融融。第三,不愉快的经历肯定是有的。旅途中因餐饮、交通、服务质量等问题而产生的摩擦、矛盾难以避免。不贪图便宜、不集中去热点地区等也成为人们从实践中摸索出的经验。

  以上三种视角交相错杂,让人有“各说各话”之感,政府的数据有时难以抚慰个别网民失望的情绪,个别网民激烈的言辞有时也难以让政府认可。身边人的经历一会儿在告诉政府旅游成绩值得肯定,一会儿又在呼应网络,旅游业确实存在不少问题。

  在法律视角下看待旅游业和旅游发展,应更为客观。《旅游法》(草案)向社会公布并征求意见,让人们充分感受到依法治国深入人心,感受到了建设法治社会坚实的步伐。从法律视角下看旅游业,旅游法草案回答了“是什么”、“为什么”、“怎么办”三个最根本的问题:

  旅游业是什么?草案对旅游的定义做了提炼和描述,强调了公民的旅游权利和旅游者的权利义务。从人的角度出发定义旅游,凸显了以人为本和旅游法的人文道义价值。在人的基础上形成的产业,无论是经济目的还是文化目的都有了归宿和落脚点。

  为什么要发展旅游业?从法律视角论证发展旅游业的必要性和意义,自然不能再局限于旅游业发挥的经济社会作用,否则就又陷入数字视角,从而引发争议。在法律视角下,旅游法的立法宗旨被归纳为“保障旅游者和旅游经营者的合法权益”、“规范旅游市场秩序”、“保护和合理利用旅游资源”三个方面。三个方面都从旅游角度切入,从内向外看无可厚非、全面概括,但从外向内看,则略显单薄,支撑力、说服力感觉不强。仅举《文物保护法》作一参考,其立法宗旨为“为了加强对文物的保护,继承中华民族优秀的历史文化遗产,促进科学研究工作,进行爱国主义革命传统教育,建设社会主义精神文明和物质文明,根据宪法,制定本法”。五个方面的立法宗旨,除了“加强对文物的保护”是从内向外看,其他四个方面都是从外向内看,条条紧扣、逻辑严密,论证力和说服力很难动摇。

  怎么发展旅游业?这也是本次旅游法草案的亮点所在。旅游法从确立“综合立法”思想开始,不仅从理论认识上确立了这一原则,在具体实践部署上也明确了这一方向。首先,把发展旅游业的框架确定为促进、管理和规范三大块内容。其次从市场的角度明确下一步的方向是建立统一的市场规则,从政府的角度明确下一步的方向是综合产业综合抓,建立健全旅游综合协调机制。这样的思考,既符合世界旅游业的发展潮流,也符合中国旅游业的发展实际,可能是目前情况下较为理想并为各方所接受的一种模式。

  当然,没有任何一部法律的出台能够立刻解决发展中的所有问题,旅游法也不可能立刻、全面地解决旅游业的体制机制弊端和存在的矛盾问题,但是作为客观反映当前和今后一个时期旅游业的趋势走向,作为解决当前和今后一个阶段旅游业存在的矛盾问题,旅游法的出台不仅非常必要而且迫在眉睫。

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